تا واپسین ماههای عمر سلطنت قاجارها مردم ایران از اقشار و گروههای مختلف دارای ورقه هویت و یا شناسنامه رسمی و قانونی نبودند و اساساً مرکزی رسمی و دولتی هم برای ثبت اسامی و هویت اتباع کشور وجود نداشت و به تبع آن مبنا و معیاری قابل وثوق دربارۀ جامعه آماری مردم ایران نیز در نظام حکومتی و مدیریتی کشورمحل چندانی از اعراب نداشت و اساساً آمارها و برآوردهای جمعیتی کشور مبتنی بر میزان علمی و دقیق نبود. نخستین بار در 14 خرداد 1304 بود که مجلس شورای ملی دوره پنجم قانونی در چهار فصل و سی و پنج ماده به تصویب رسانید که « قانون سجل احوال » نام گرفت که مقرر می داشت حداکثر تا یک سال آتی آحاد مردم ایران لزوماً باید دارای ورقۀ هویت و یا همان شناسنامه شوند. ماده چهارم این قانون مردم کشور را موظف می ساخت برای هر فرد شناسنامه ای مجزا صادر کرده و سند آن را در دفاتر حکومتی ثبت و ضبط کنند. در ورقه هویت محل هایی برای ثبت تولد، فوت، ازدواج و اطلاق پیش بینی شده بود.

قانون کلیه مأمورین دولتی و حکومتی را در اقصی نقاط کشور ملزم می کرد، از آن پس فقط در قبال ارائه ورقه هویت (شناسنامه) پاسخگوی ارباب رجوع باشند. قانون برای کسانی که در موعد مقرر شده از دریافت شناسنامه اجتناب کنند و یا به جعل ورقه هویت مبادرت ورزند، مجازات و تنبیهاتی نیز پیش بینی کرده بود.

در 20 مرداد 1307 مجلس شورای ملی دروه ششم « قانون سجل احوال » دیگری را در 16 ماده تصویب کرده و تصریح نمود که تمام مواد قانونی مصوبه قبلی (14 مرداد 1304) که مغایر با محتوای مصوبه جدید باشند، ملغی خواهند بود. این قانون جدید کلیه افراد ذکور بالای 17 سال را ملزم می کرد شخصاً برای تهیه ورقه هویت (شناسنامه) به دفاتر سجل احوال محل زندگی خود مراجعه کنند. زنها نیز می توانستند شخصاً و یا با وکلای « ثابت الوکاله » برای اخذ شناسنامه اقدام کنند. دارندگان ورقه های هویت ملزم بودند حداکثر پس از ده روز از وقوع تولد، ازدواج و طلاقِ فرزندان، بستگان و افراد تحت تکفل را به مراکز سجل احوال اطلاع دهند تا در شناسنامه های آنان ثبت شود. این زمان برای فوت حداکثر 48 ساعت تعیین شده بود.

ماده سیزدهم این قانون « اداره کل احصائیه و سجل احوال مملکتی » را متولی سرشماری و آمارگیری از مردم کشور دانسته و آن را ملزم می کرد « هر ده سال یک مرتبه » مردم ایران در سراسر کشور را سرشماری کند. سرشماری اتباع ایران ساکن خارج از کشور نیز بر عهده وزارت امور خارجه نهاده شده بود.